上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室 曾剛 劉偉

日前，銀保監(jiān)會(huì)就《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）公開征求意見?？傮w來(lái)看，《管理辦法》體現(xiàn)出對(duì)銀行保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的多元化業(yè)務(wù)、涉及各個(gè)環(huán)節(jié)的全流程管理，在工作機(jī)制長(zhǎng)效化、監(jiān)管措施有效性方面更為扎實(shí)，符合當(dāng)今國(guó)際金融領(lǐng)域盛行的行為監(jiān)管思路和理念。與此同時(shí)，我國(guó)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的“雙峰”監(jiān)管體系建設(shè)也將更為充實(shí)與完善。

《管理辦法》體現(xiàn)新理念和新要求

縱向來(lái)看，2019年11月以來(lái)，銀保監(jiān)會(huì)相繼發(fā)布《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評(píng)價(jià)辦法》。此次《管理辦法》可以看作是銀保監(jiān)會(huì)在承繼上述監(jiān)管思路基礎(chǔ)上，依照2020年5月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》，根據(jù)新時(shí)代的新特征、新問(wèn)題，進(jìn)行的補(bǔ)充與拓展，并體現(xiàn)為新理念和新要求。

例如，針對(duì)“資管新規(guī)”正式實(shí)施以來(lái)，資管行業(yè)日益規(guī)范和統(tǒng)一發(fā)展的新特征，以及近兩年銀行理財(cái)子公司迅猛發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)“不得違反監(jiān)管規(guī)定針對(duì)普通消費(fèi)者提供多層嵌套、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的產(chǎn)品”； 對(duì)應(yīng)專業(yè)投資者概念，提出“普通消費(fèi)者”定義，更加強(qiáng)化“適當(dāng)性管理機(jī)制”，提出“銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)普通消費(fèi)者采取更為審慎的適當(dāng)性管理措施”；針對(duì)客戶財(cái)產(chǎn)安全，專門提出“資管業(yè)務(wù)管控”要求，“嚴(yán)格區(qū)分機(jī)構(gòu)自身資產(chǎn)與消費(fèi)者資產(chǎn)，不得挪用、占用消費(fèi)者資金”“嚴(yán)格區(qū)分公募和私募資產(chǎn)管理產(chǎn)品，嚴(yán)格審核合格投資者資質(zhì)”等。又如，在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展及金融技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，提出產(chǎn)品設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的“消保審查機(jī)制”、銷售環(huán)節(jié)的銷售行為“可回溯管理機(jī)制”，以及貸后管理中的“自動(dòng)營(yíng)銷”要求。再如，面對(duì)老齡問(wèn)題日趨突顯，承襲一以貫之的普惠性原則，專注弱勢(shì)群體，明確提出“老年人服務(wù)”和“殘障人士服務(wù)”條款。此外，在目前高質(zhì)量發(fā)展的政策背景下，從機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理的高度和層次，提出建立“信息披露機(jī)制”“內(nèi)部審計(jì)機(jī)制”等長(zhǎng)效化的消保工作機(jī)制和配套安排，等等。

橫向來(lái)看，隨著銀保監(jiān)會(huì)《管理辦法》的公開征求意見，其將與2020年9月人民銀行發(fā)布的《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）一起，共同構(gòu)成我國(guó)行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)方面的金融監(jiān)管基本框架。兩者具有極大的內(nèi)在統(tǒng)一性，同時(shí)又各有側(cè)重、互為補(bǔ)充。

具體表現(xiàn)為：一方面，銀保監(jiān)會(huì)的《管理辦法》和人民銀行的《實(shí)施辦法》兩者均是對(duì)中央關(guān)于“建立健全金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度”決策部署的具體落實(shí)；兩者均具有機(jī)制長(zhǎng)效、重點(diǎn)突出、監(jiān)管有力、與時(shí)俱進(jìn)等顯著特征，因而將在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的實(shí)踐中，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益起到切實(shí)的保護(hù)作用；從監(jiān)管框架視角，兩者同樣體現(xiàn)了審慎監(jiān)管（分別側(cè)重宏觀審慎、微觀審慎）與行為監(jiān)管并重的監(jiān)管理念，因而具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

另一方面，兩者在適用范圍、制度機(jī)制、業(yè)務(wù)重點(diǎn)、監(jiān)管措施及違規(guī)處罰等方面既存在交叉，又各有側(cè)重，從而互為補(bǔ)充、相輔相成。例如，在適用范圍方面，銀保監(jiān)會(huì)《管理辦法》覆蓋商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)，信托公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、理財(cái)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以及銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管的其他金融機(jī)構(gòu)；人民銀行《實(shí)施辦法》則囊括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行理財(cái)子公司、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、汽車金融公司、消費(fèi)金融公司以及征信機(jī)構(gòu)、個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等。在制度機(jī)制方面，《管理辦法》提出內(nèi)部考核、內(nèi)部培訓(xùn)、內(nèi)部審計(jì)、消保審查、適當(dāng)性管理、個(gè)人信息保護(hù)、信息披露、可回溯管理、投訴處理、糾紛化解及合作機(jī)構(gòu)管控機(jī)制；《實(shí)施辦法》則明確考評(píng)制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息保護(hù)、披露與查詢、營(yíng)銷宣傳、知識(shí)普及與教育、投訴處理、內(nèi)部監(jiān)督與追責(zé)、重大事件應(yīng)急制度等。在違規(guī)處罰方面，《管理辦法》第五十二條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，由銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，給予警告，處以10萬(wàn)元以下罰款”等；《實(shí)施辦法》的第六十二條、六十三條規(guī)定，“有關(guān)法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，中國(guó)人民銀行或其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情形單處或者并處警告、處以五千元以上三萬(wàn)元以下罰款”。

金融消費(fèi)者保護(hù)的制度體系日趨成熟

回顧我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的發(fā)展歷程，專門針對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)體系的建立由來(lái)已久，并根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)情況而不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。2012年3月，原銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴處理機(jī)制切實(shí)做好金融消費(fèi)者保護(hù)工作的通知》，以及2013年5月人民銀行出臺(tái)《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)金融體系消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基本框架已初步建立。隨后，2014年3月修訂的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在收費(fèi)信息公示、安全保障和風(fēng)險(xiǎn)提示等方面的義務(wù)，及與消費(fèi)者相關(guān)的個(gè)人信息保護(hù)、格式合同條款等金融領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)規(guī)定，首次體現(xiàn)于最高層級(jí)的國(guó)家法律中。而此次《管理辦法》中作為主體內(nèi)容的金融消費(fèi)者八項(xiàng)基本權(quán)利，亦可追溯至2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》這部堪稱我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的首個(gè)國(guó)家級(jí)綱領(lǐng)性文件中。

隨著銀保監(jiān)會(huì)《管理辦法》的即將落地，可以說(shuō)，我國(guó)業(yè)已建立具有多層次、廣覆蓋、全流程的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。體現(xiàn)在以下幾方面：

一是法律層級(jí)從國(guó)家級(jí)綱領(lǐng)性文件、國(guó)家法律，到部門規(guī)章、規(guī)范性文件，再到各類政策發(fā)文、自律規(guī)則、行業(yè)規(guī)范等。二是機(jī)構(gòu)類型覆蓋商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、汽車金融、消費(fèi)金融、信托公司、理財(cái)公司、支付機(jī)構(gòu)等多元化金融機(jī)構(gòu)（及其合作機(jī)構(gòu)）和非金融機(jī)構(gòu)，金融領(lǐng)域涉及理財(cái)、資管、貸款、支付、保險(xiǎn)等多類金融產(chǎn)品與服務(wù)。三是業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)囊括產(chǎn)品設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息披露、合同簽署、系統(tǒng)管控、合作外包、營(yíng)銷推廣、定價(jià)收費(fèi)、反洗錢、身份識(shí)別、支付結(jié)算、貸后催收、征信管理、核保理賠、投訴處理、糾紛化解、知識(shí)普及、教育宣傳等。

可以預(yù)見，未來(lái)我國(guó)專門針對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)的法律體系將持續(xù)優(yōu)化、日臻完善。與此同時(shí)，我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益有望得到更加全面、切實(shí)的落地。

完善行為監(jiān)管制度體系，維護(hù)金融可持續(xù)發(fā)展

2008年金融危機(jī)以來(lái)，強(qiáng)化行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)已成為世界范圍內(nèi)各主要經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管改革重點(diǎn)，其與宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管一道，構(gòu)成了后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管改革的三大核心。行為監(jiān)管致力于降低金融市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱，推動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)及市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，由于行為監(jiān)管最主要的內(nèi)容以及最重要的目標(biāo)，即是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，因而在很多語(yǔ)境下被等同使用。我國(guó)在2017年召開的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議指出，要“加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，首次引入“行為監(jiān)管”概念，并將其作為監(jiān)管強(qiáng)化和補(bǔ)短板的重點(diǎn)方向。

近年來(lái)，我國(guó)金融領(lǐng)域在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，各監(jiān)管部門分別在各自監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作，并在健全工作機(jī)制、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、強(qiáng)化投訴處理、開展金融知識(shí)宣教等方面采取了一系列措施，并取得了突出的進(jìn)展。特別是《實(shí)施辦法》與《管理辦法》的相繼落地，標(biāo)志著我國(guó)“審慎監(jiān)管”和“行為監(jiān)管”并重的“雙峰”監(jiān)管體系正在持續(xù)完善。

從未來(lái)看，強(qiáng)化行為監(jiān)管仍然是我國(guó)金融改革與發(fā)展過(guò)程中，確保金融更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。在現(xiàn)有的制度建設(shè)基礎(chǔ)之上，還需關(guān)注以下幾個(gè)方面的工作：

一是重塑監(jiān)管理念，堅(jiān)持雙峰并重。從金融危機(jī)的國(guó)際鏡鑒來(lái)看，行為監(jiān)管的缺失，不僅會(huì)產(chǎn)生微觀上的風(fēng)險(xiǎn)，而且極可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，影響金融的整體穩(wěn)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須堅(jiān)持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的監(jiān)管理念，尋求兩者關(guān)系的有機(jī)平衡，為金融業(yè)整體的可持續(xù)發(fā)展奠定更為良好的制度基礎(chǔ)。

二是完善協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管協(xié)同。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，應(yīng)首先提高消費(fèi)者保護(hù)部門的獨(dú)立性，明確其對(duì)金融活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一行為監(jiān)管。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，國(guó)務(wù)院金融委作為我國(guó)最高層級(jí)的金融監(jiān)管統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以在加強(qiáng)橫向部際監(jiān)管協(xié)調(diào)，消除縱向監(jiān)管分割等方面發(fā)揮重要的作用。例如，建立行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)日常協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)各方間的信息溝通與共享，并在規(guī)制建設(shè)、日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面加強(qiáng)分工協(xié)作，推動(dòng)統(tǒng)一行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，消除套利空間，填補(bǔ)監(jiān)管空白。

三是優(yōu)化資源配置，提升監(jiān)管能力。一方面，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的行為監(jiān)管流程，豐富并完善監(jiān)管手段及工具。著重對(duì)問(wèn)題金融進(jìn)行干預(yù)，將傳統(tǒng)上在銷售與服務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)施的監(jiān)管擴(kuò)展到產(chǎn)品開發(fā)設(shè)計(jì)、銷售過(guò)程和售后維權(quán)的整個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管關(guān)口的全覆蓋，切實(shí)提升行為監(jiān)管能力。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化行為監(jiān)管執(zhí)法。對(duì)于擾亂市場(chǎng)秩序或侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的市場(chǎng)亂象，加大行政處罰力度，樹立行為監(jiān)管的權(quán)威性及震懾性，確保金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為守法合規(guī)，營(yíng)造公平有序的金融市場(chǎng)環(huán)境并保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。