黃石松（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院老齡產(chǎn)業(yè)中心主任，北京市老年學(xué)和老年健康學(xué)會會長）

2021年3月11日，國務(wù)院總理李克強在新聞記者會上表示，中國的老齡人口已經(jīng)有兩億六千萬，老齡產(chǎn)業(yè)也可以說是一個巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)，它帶來了多樣化的需求。

這其實并不是政府第一次表態(tài)支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事實上，2013年就被許多業(yè)內(nèi)人士稱為中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的“元年”。2016年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，從全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場、營造公平競爭環(huán)境、充分激發(fā)各類市場主體活力等方面做出全面部署,文件還從推進“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”、推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、發(fā)展適老金融服務(wù)等多方面做出具體安排。

近年來，市場上不乏民營資本、外資和上市公司進入養(yǎng)老行業(yè)的新聞，但似乎還沒有形成養(yǎng)老服務(wù)“供需兩旺”的格局，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入大、投資回報周期長，養(yǎng)老企業(yè)負(fù)擔(dān)重、融資難、融資貴的局面并沒有得到根本好轉(zhuǎn)。究其原因，主要是區(qū)別于其他服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)必須社會化，但不能完全市場化；必須加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但養(yǎng)老不能完全產(chǎn)業(yè)化；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)必須統(tǒng)籌發(fā)展，既要強化政府在事業(yè)發(fā)展中的主體責(zé)任，也要發(fā)揮市場在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的決定性作用，二者缺一不可。

筆者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)不是市場經(jīng)濟理論中一般意義上的商品和服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)可以采取市場交換的手段進行交易，但它同時又是一種帶有社會屬性的產(chǎn)品和服務(wù)。在中國特色社會治理體制下，社區(qū)是基本的社會建設(shè)單元，是每一個市民家門外的“家”，老人在社區(qū)的居住、生活、社會參與構(gòu)成了社會治理的重要內(nèi)容。養(yǎng)老服務(wù)區(qū)別于其他行業(yè)的產(chǎn)品、市場和服務(wù)，具有兩個顯著特征：

一是第三方參與。中國的養(yǎng)老服務(wù)以居家為主體，對老人的服務(wù)離不開社區(qū)的參與，養(yǎng)老服務(wù)除了供需雙方外，還必須有一個第三方，只有在這三方建立有機聯(lián)系，服務(wù)和交易才能夠達(dá)成。了解了這一點，也就容易理解為什么政策上已經(jīng)全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，但養(yǎng)老市場卻未能完全發(fā)育起來。供應(yīng)商找不著老人，敲不開老人的家門，老人需要整合式、一站式的服務(wù)，卻找不著合格的供應(yīng)商。離開了社區(qū)的參與和監(jiān)督，老人對供應(yīng)商的信任很難建立，也容易上當(dāng)受騙，而有的供應(yīng)商甚至也敢于“明知故犯、以身試法”,雙方的權(quán)益維護都存在困難。同樣，我們也就可以理解養(yǎng)老照料中心在選址上出現(xiàn)的“鄰避效應(yīng)”了，即誰都愿意享受就近就便的養(yǎng)老服務(wù)，但誰都不愿意讓養(yǎng)老院建在自家門口，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的選址常常遇到周邊居民抵制，如果沒有基層政府參與協(xié)調(diào)利益和矛盾，沒有社區(qū)居民的民主參與機制發(fā)揮作用，完全靠市場機制，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展幾乎是不可能的。

二是分級分類。政府對養(yǎng)老服務(wù)的支持是分級分類的，對于低保、失能、失智、孤寡、無依無靠的特殊老年群體，政府必須“應(yīng)保盡?！保袚?dān)“兜底”的責(zé)任；對于大多數(shù)老人的養(yǎng)老服務(wù)，政府主要是提供基本公共服務(wù)功能，提供適當(dāng)?shù)慕蜓a貼政策。離開了完善的基本公共服務(wù)體系的支撐，養(yǎng)老服務(wù)很難單獨實現(xiàn)，離開了津補貼政策，養(yǎng)老企業(yè)或許也很難可持續(xù)發(fā)展。即便是對于最高收入人群的個性化服務(wù)，也不能完全市場化，比如，醫(yī)養(yǎng)服務(wù)就不能完全市場化，對老人的長期照料也需要納入長期護理保險制度的范圍。

當(dāng)前，在中國養(yǎng)老服務(wù)政策制度設(shè)計中，對養(yǎng)老服務(wù)的社會屬性影響和作用于商品屬性的規(guī)律認(rèn)識還存在著一些不足，導(dǎo)致不同時期、不同政策在“政府多一點還是市場多一點”中飄擺，部分政策的初衷與實際需求、最終效果出現(xiàn)偏差。由于政府與市場邊界模糊，對市場的層次、各層次的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，以及對應(yīng)的政府責(zé)任，包括政府補貼的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、補貼方式研究不夠，部分存在著財政支持與實際需求錯位的情況，該補的沒補，或者沒有補到位，沒能更好地發(fā)揮財政資金撬動市場、引導(dǎo)老人和家庭消費、引導(dǎo)社會資本參與的作用；不該補的補了，或者補多了，反而阻礙了市場的健康發(fā)育。因此，在“十三五”大力發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，“十四五”規(guī)劃綱要強調(diào)了“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”。

總之，區(qū)別于一般性商品和服務(wù)，社會治理方式影響著養(yǎng)老服務(wù)的提供方式、成本構(gòu)成、定價原則、質(zhì)量監(jiān)督。認(rèn)清養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)屬性和行業(yè)內(nèi)在規(guī)律是政府精準(zhǔn)施策的前提，科學(xué)規(guī)范政府行為，做到不越位、不缺位、不錯位，是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。必須統(tǒng)籌推進事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府在“社會基本服務(wù)保障+政策環(huán)境優(yōu)化+標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)管”上下功夫，市場在“供給質(zhì)量提升+需求有效激發(fā)+產(chǎn)業(yè)盈利模式優(yōu)化”上下功夫，市場真正在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)新舊動能、新舊機制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者：黃石松 編輯：洪曉文）